导语
“京津冀一体化”可以说是当下中国时政经济领域的一个热词。除了三地最高层第一时间的积极表态外，各方专家也就“如何一体化”各抒己见。
人们期待着，空气变纯净了，交通变通畅了、人口过多的“城市病”能治好了。特别是河北省还提出要建多个“副中心”，来为北京分担困扰的想法。
如此高级别的国家发展战略，必须提供怎样的组织和法律保障？记者近日专访了中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯。
专家解读
要把京津冀一体化放在未来中国“点面结合的双引擎战略和城乡一体化的大格局中来考察
汪玉凯教授说，要把“京津冀一体化”放在未来中国经济发展的动力和中长期增长框架中观察，绝非是单一地为解决首都北京的困境。
他认为金融危机后，中国经济经过多年高增长以后，未来增长的动力依然强劲，但增长的动力源将发生重要变化。这就是城镇化牵引下的“点面结合的双引擎战略”。
所谓“点”就是依托大城市形成经济圈，这是未来中国经济增长的第一极，其中长三角、珠三角、京津冀三大城市圈无疑是第一梯队。这些依托大城市形成的经济圈要代表国家在世界产业链的上端争高低。所谓“面”，是指2200多个县域要全面开花，打造县域经济，带动3.4万个乡镇的发展。这与改革开放初期的率先开放东南沿海、带动中西部发展的梯度推进战略有很大的变化。应该看到，在2千多个县、3万多个乡镇我们还有很多基础设施欠账，优质的教育资源、医疗资源需要均衡地分布，所有这些都是中国未来经济增长的强劲动力。而新型城镇化战略正是牵引“点面结合的双引擎战略”最好的抓手。
汪玉凯说，与此相联系，从国家治理来看，未来还要把管理的重心下移，就是中央要向地放权，省里要向市县放权，目标是把县域经济做强，这样才能有产业有就业，才能顺利推进以中小城市和城镇为核心的城镇化战略。而推进省直管县的管理体制，正是顺应了这个未来经济社会发展大战略的重大举措。
汪玉凯强调，“双引擎战略”要靠新型城镇化来牵引。但必须明确的是，未来中国城镇化战略的重点应该在中小城市和小城镇的现代化，对于像北上广这样的特大型城市要适度控制，要充分发挥县域乡镇的容量大，但过去因缺少产业集聚和就业机会，迫使更多人无序向大都市集中倾向。从目前城镇化的最大制约因素看，已经进城的1.6亿农民工的市民化问题尤为突出，还要谋划未来几十年中的还可能有1.5亿农民向城镇转移的问题。因此，重点发展县域和小城镇，用城镇化连接或者牵引“双引擎战略”，就显得尤为关键。同样，如果我们不从这样的大战略格局观察和思考问题，就很难对京津冀一体化有更深入的战略思考。
不再打小算盘 由多赢到共赢
汪玉凯教授表示，“京津冀一体化”从战略上考量，实现要由多赢到共赢。所谓多赢，就是不管北京、天津还是河北都要从“京津冀一体化”战略中获得好处，不是我给你甩包袱，你成全我，而是要相得益彰，错位发展，都可以从京津冀一体化战略得到好处，形成相对竞争优势。所谓共赢，就是京津冀必须形成合力向污染宣战，共同打好治理环境、实现宜居的硬仗，如果没有中个共赢，京津冀一体化战略就失败了。[page]
汪玉凯认为过去近十年，京津冀一体化之所以停留在口头上缺乏实质性进展，一个重要原因就是各有各的“小算盘”，都想多得好处而不愿意付出。比如，北京是首都，同时又是政治中心、文化中心、科技创新中心和国际交流中心，但同时又想发展经济，想把好的产业都留在北京，把包袱甩给河北；天津想建设北方区域经济重镇；河北省很积极，但“剃头担子一头热”。
汪玉凯说，光想得好处，卸包袱肯定无法实现好一体化的，甚至连规划都做不起来。必须要构建从多赢到共赢的战略：“京津冀一体化”才可能有实质性启动。
打造两个经济带：众多国企和部分行政事业机构可向河北疏散
汪玉凯教授强调，要做到多赢，首先就要给这三地定位：
北京：中央已经明确为四个中心，即政治中心、国际交流中心、文化中心和高科技创新中心。但汪玉凯认为，中四个中心虽然没提金融中心，但北京的金融总部地位也许很难撼动，北京的产业布局除了发展高科技研发、高端服务业和高端制造业等外，尽量将一般制造业转移出北京，而金融则可以留在北京。其余的非北京核心功能定位的产业应该有序地退出北京，重点向河北转移。特别应将多数央企向河北疏散。同时，考虑到北京城市的人口资源和交通等压力，也可以有计划地将一些事业单位或者非核心的行政机构也部分地转移出北京。
天津的目标因该是可打造北方经济重镇，但要注意与北京和河北在产业布局、经济形态上的互补，尽量避免重复和雷同。特别要在高端制造方面形成相对优势。
至于河北，要在承接北京和天津一些产业转移、功能总体布局的调整方面要扮演重要角色，但如何扮演好这个角色，对整个京津冀一体化战略的成败至关重要，需要认真谋划，不可盲目。
汪玉凯教授说，三地共赢的标准就是是否创造了良好的人居环境，打好环境的翻身仗。如果环境没有彻底改善，“京津冀一体化”就失败了。现在全国空气最差的10个城市中，河北占了7个，北京、天津被这些污染城市包围了。
“副中心”不能泛化，但要明确
汪玉凯教授认为，这几天社会上都在评说“保定有可能成为北京的政治副中心”、唐山和石家庄等城市也可能成为北京的副中心之事，但这可能是河北省自己愿望，从国家的大战略来看，可能还需要认真斟酌。
“如果真弄这么多‘副中心’，可能就等于没‘中心’了，这确实有地区内部竞争在里面。”汪玉凯对记者说，“不要将‘副中心’泛化，但却必须明确。”
汪玉凯认为，从大的方面来说，“京津冀一体化”可以构筑两个圈，一个核心圈，一个是非核心圈。前者主要包括北京周边的廊坊、保定等，其余河北的地方应该属于非核心圈。他认为，未来京津冀一体化在核心圈，要重点打造两条经济带：一是北京——廊坊——天津经济带：经济发展雄厚，也比较成熟，未来将极具竞争力；二是北京——涿州——保定经济带。这条经济带目前虽然薄弱，但极具发展潜力。这来那个条经济带，应成为未来承接北京和天津转移产业和其他相关公功能的主要载体。通过两个经济带带动整个京津周边的发展。
要构建经济一体化的核心区和外围区，在核心区应打造两个经济带
汪玉凯认为，未来的北京副中心，只能在这两个核心经济带中选择。因为要成为北京副中心的们必须满足两个条件：一是距离北京不能太远，距离太远，交通肯定是大问题；二是要有行政区划尽量统一，否则运作起来会有很大困难。鉴于此，有条件成为北京副中心的，最佳选择地大概只有两个：一个廊坊，一是涿州。但考虑到廊坊处在京廊津经济带的重要环节，从经济发展看，做为北京副中心不是很合适。而涿州，则是相比之下比较好的选择。至于保定，未来应发展成500万人口的大城市，与北京、天津、保定形成三足鼎立的三角战略。在京涿保经济带中扮演重要角色，但由于距离太远，不适宜做为北京的副中心。由此可以看出，涿州也许是最适宜打造成北京的副中心的一个城市。其优势在于距北京仅50公里，开会可在一天往返，是南水北调工程必经地有，发展空间也比较大。未来如果选择涿州作为北京副中心的话，可以直接叫“北京城南副中心”，包括房山和涿州；用于承担北京一些事业单位、学校等的外迁；将来可在涿州建医疗、教育等设施。[page]
汪玉凯说，非核心区要充分考虑到河北省的感觉，唐山、石家庄、邯郸、秦皇岛等地不适合用来打造副中心，这些地区应根据两个经济带的产业定位形成经济的相对分工。
石家庄仍定位为河北省会；
张家口和承德：有很多贫困县，应定位在生态涵养区，重点要发展与这两个区域的功能定位向适应的产业。如果必要，还可以考虑适度地移民，往未来可能有极大发展空间的京涿宝经济带集聚。
组织保障：将“京津冀一体化”的重大协调归属中央深改组
汪玉凯教授说，要保障“京津冀一体化”发展战略的顺利实施，必须要有组织保障。现在光靠国家发改委协商可能还不够，因为国家发改委虽然是一十分重要的综合协商部门，但京津冀一体化已一个重大的国家战略，远远超出了一个区域发展的问题，事关重大，所以需要认真对待。
汪玉凯说，“京津冀一体化”战略属于顶层设计，归口级别必须提高。应归到国家深化改革领导小组，“深改组”下面有6个小组，可具体归口到经济体制和生态体制改革小组来负责。也可以考虑设立专门的办公室，由“深改组”领导和委托，由经济体制和生态体制小组具体来负责协商。
这样，重大问题可以由国家深改组来直接处理，总书记和总理都在其中；一般问题由小组负责协商解决，这样就有保障了。发改委有地区司，在协商区域经济发展方面也肯定能起到重要作用。
为行政区划调整立规
汪玉凯教授说，除了组织形式上的保障外，还必须提供法治保障。如果中央最终确定要把涿州定位为北京的副中心，如果要更加名正言顺，就应把涿州市整体划入北京的行政区划。北京周边其他的卫星城市，可变通信的区号，但行政区划可以不变。
第二个就是要制定一个法制框架，要树立法制的权威。如果规定出来没有高层授权，没有依法保障，可能会遇到很多困难。
第三就是，可以构建一个信息化的区域平台，也就是京津冀一体化整个一个大平台，提高沟通的有效性和及时性。当然有些东西我们可以立些规制，不一定非要国家法律，国务院颁布的条例或法规性东西都可以用来解决这个问题。看准了成熟了的就可以以规制方式出来，操作性强，权威性也高，而且不容易走样。
目前需要规制的最关键的是行政区划的调整，还有经济一体化过程中一些重大问题的协商机制也可立规，可通过条例，哪些问题上升到什么层面来解决，不能一锅来煮，要分层次的，比如重大基础设施要上马需要什么方式来解决要重程序，再如一个地方产业布局要符合整体大的格局，要通过规制来约束，不能各地随心所欲，想弄什么弄什么，分门别类大的领域都是可以立些规矩的，就能更好地规范经济一体化战略的实施。
