杨冰之：电子政务外包有助于政府CIO从运营走向管理
摘要： 费用压力、就业促进、公共需求、技术弹性是政府电子政务外包的多元动因。电子政务外包的公共性特征主要体现在外包目的公益性、外包内容的限定性和外包方式的规制性。公共性视角下的电子政务外包影响要素主要包括政府政策、法律环境、文化因素、部分利益和信息化水平等方面。
关键词： 电子政务外包; 动因; 公共性特征; 影响因素
作为公共服务的集中提供者，政府有着基于组织内部科层体系发挥公共性职能，即通过内包方式提供公共服务的传统。但自20 世纪后半期开始，在一系列社会经济变革之后，政府纯粹依靠自身力量满足所有公共服务需求变得难以为继，外包日渐成为现代政府公共性职能实现的重要途径。外包指组织在自身资源有限或自身资源利用不经济的情况下，通过竞争性市场整合和利用外部优势资源，以降低组织运作成本、提高组织效率，从而保留并充分发挥自身核心竞争力的一种战略安排。当前有关电子政务外包的研究主要有四种研究取向： 电子政务外包的价值分析、模式分析、风险及应对策略分析、过程与配套工程分析。这些研究集中分析了电子政务外包的优势并结合我国国情提出了各自的实现策略，但却忽视了一个重要问题，即作为一种市场化的服务提供方式，电子政务外包和企业IT 外包是否存在区别？ 这些区别对于外包的策略选择和实现是否有影响？ 政府外包是市场行为，同时也是公共性行为，在以政府为主体的信息化外包过程中，有着更复杂的公平、公正等公共性需求而不能简单地追求效率和经济。因此，公共性视阈下的电子政务外包过程将与一般外包不同而展现出自身的公共性特征。
一、电子政务外包的多元动因
（一） 费用压力迫使电子政务外包。由于政府的公共性特征，其职能发挥受税收政策和组织效益的影响相比企业小，但其预算支出所受到的管控则远较企业严格。通过信息化外包，政府通过购买的方式实现公共服务职能，而不必从基础项目开始全程投入，所发生的费用项目将不再集中在投资耗费而更多地体现为运行开支，通过外包灵活实现了信息化公共服务合同购买，从而避免了数额巨大的初始投资，一次性预算支出的缩减也使得电子政务项目更易为公众以及预算审批机构认可。此外，相较于内包式的电子政务自建方式，外包能够在更广泛的视野内融资，企业内部的资金审批、项目应用以及预算安排也比政府更为有效。同时，在既定的预算规模下，通过电子政务外包在更大范围内整合优势资源，利用专业化的信息技术平台和人员优势能产出更为快速有效的公共服务，从而提升公共费用支出的运行效益。例如，美国的亚利桑那州汽车营业执照发放外包给IBM 公司，IBM 公司全额出资，负责系统设计、硬软件购买、系统集成及建成后的运行和维护，居民在线申领驾驶执照，申请平均时间由原来的45 分钟缩短为3 分钟，大大提高了工作效率。IBM 公司从每本执照服务费中抽取1 美元，州政府未投入就实现了该项业务的电子化，发放每本驾照的办公费支出成本也由原来的66 美元降至16 美元。
（二） 就业促进推动电子政务外包。电子政务外包所实现的信息化公共服务的灵活提供，使得政府不再需要雇佣大量的技术人员参与信息化系统的自办自管，从而大幅度削减了信息化带来的公共部门长期的持续的相关人员的费用。表面上看外包似乎减少了就业岗位并在促进就业方面于政府于不利，实际上面向市场寻求更为专业的信息化服务的外包方式是将技术就业的政府内部市场扩大到更大范围的社会市场。电子政务项目在社会范围内采购和寻求公共服务合作为信息化市场创造了更多商机的同时也为该专业领域创造了更多的就业机会。另外，我国电子政务建设与运营过程中，兼业型信息化建设模式十分普遍，相关信息化服务提供者往往身兼办公室文员、通讯员或资料档案员等多重职能，通过信息化外包可以使其更关注政务性职能，同时也在电子政务技术性领域为社会创造更多的就业机会。
（三） 公共需求诱发电子政务外包。通过外包方式实现电子政务，政府能够迅速将信息技术发展成果应用到公共服务过程中，从而及时有效地满足公众日益增长的丰富的公共服务需求。外包企业在信息技术的研发创新与推广应用上因其专业性与市场化而具有明显优势，政府只需及时搜集反馈公众相关公共服务需求，就能够通过外包合同在短期内获得相应的可操作的公共服务，如果交之政府传统科层体系，则须经过层层审批、再投资建设、再试点运营，然后才能向公众提供，这一过程往往要数月乃至数年，由具备专业与经验优势的外包企业，只需几周甚至几天的时间。随着电子政务外包服务市场的完善，一些大型的外包服务企业已经建立起成型的政府公共服务信息化模块，当建立外包联系的相关政府部门向服务商提出服务需求时，服务商只需在自身的服务系统内为特定政府部门开通相应通道就能实现，往往只需数小时甚至几分钟。例如，美国的National Information Consortium 拥有约7000 个电子政务服务的功能模块，涵盖从在线缴税到人生安全保险等等，可以根据需要随时向发包政府部门开通服务。
